Anche il Piemonte, come diverse altre regioni italiane, ha legiferato in materia di contrasto alle ludopatie, promulgando la Legge regionale n. 9 del 2 maggio 2016, successivamente modificata con Legge regionale n. 16 del 29 luglio 2016, diretta essenzialmente a rettificare alcuni errori materiali.

L’analisi del provvedimento, anche in raffronto ad analoghi strumenti legislativi adottati da altre regioni, conduce ad affermare che si tratta di un articolato di buon livello, coerente con la giurisprudenza andatasi delineando sulla materia (vedasi per tutte Sentenza Consiglio di Stato, sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5251, Sentenza Corte Costituzionale n. 220 del 9 luglio 2014 e, a conferma dell’indirizzo uniformato, Sentenza Corte Costituzionale n. 108 del 22 marzo 2017) ed anche con i contenuti della successiva Intesa in sede di Conferenza unificata Governo, Regioni, Enti Locali, in merito alle caratteristiche dei punti di raccolta del gioco pubblico, sancita in data 7 settembre 2017.

È infatti ormai consolidato l’orientamento giurisprudenziale che ammette interventi legislativi regionali, fondati su motivazioni di tutela della salute, in ottica di prevenzione e contrasto alla diffusione delle ludopatie, che introducono limitazioni orarie all’impiego degli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito nonché progressive misure di divieto all’installazione di nuovi apparecchi e di rimozione di quelli già installati, qualora collocati in locali ubicati a distanze ridotte da luoghi c.d. sensibili (istituti scolastici, luoghi di culto, etc.), con l’unico limite che tali misure non si concretizzino in un surrettizio divieto assoluto all’insediamento di siffatti esercizi.

Tale orientamento è stato recepito anche dalla citata Intesa in sede di Conferenza unificata del 7 settembre 2017 che ha, appunto, riconosciuto ai comuni la potestà di disciplinare autonomamente le distanze dei punti vendita di gioco dai luoghi sensibili e gli orari di esercizio nel proprio territorio ed alle Regioni di mantenere valide le proprie disposizioni in materia e, in ottica di contrasto alle ludopatie, di adottare ulteriori e maggiori forme di tutela per la popolazione di riferimento.

Ciò premesso, la presente analisi, incentrata sulle disposizioni di diretto rilievo operativo per i comuni, si pone come obiettivo di evidenziare i punti salienti dell’intervento legislativo regionale e fornire indicazioni utili ai funzionari degli enti locali, direttamente chiamati alla sua applicazione.

L’articolo 1 illustra le finalità della Legge riconducendole, all’interno delle competenze regionali in materia di salute e politiche sociali, alla prevenzione del gioco d’azzardo patologico, alla tutela delle fasce più vulnerabili della popolazione e al contenimento dell’impatto derivante dalle attività di vendita del gioco lecito sulla sicurezza urbana, viabilità, inquinamento acustico e quiete pubblica.

L’art. 2 illustra, invece, i concetti di: gioco d’azzardo patologico, definito “sindrome da gioco con vincita in denaro, come definita dall'Organizzazione mondiale della sanità”; sale da gioco, qualificate come i locali in cui “si svolgono i giochi a rischio di sviluppare dipendenza autorizzati ai sensi dell’art. 86 Tulps”; di sale scommesse, inquadrate come i locali “in cui avviene la raccolta delle scommesse ex art. 88 Tulps”; di spazi per il gioco, intesi come “gli spazi riservati ai giochi ex art. 110, commi 6 e 7 del Tulps, all'interno di esercizi pubblici e commerciali, circoli privati ed in tutti i locali pubblici o aperti al pubblico in cui sono presenti o accessibili le forme di gioco a rischio dipendenza patologica”; e di apparecchi per il gioco, cioè “i congegni di cui all'art. 110, commi 6 e 7 del Tulps”.

Ma è l’art.5 a rappresentare il punto saliente dell’intervento legislativo regionale, concretizzando la tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili, in ottica di prevenzione del disturbo da gioco d’azzardo compulsivo, attraverso il divieto di collocazione di apparecchi da gioco ex art. 110, commi 6 e 7 del Tulps, in locali ubicati in prossimità di luoghi sensibili.

In particolare, l’art. 5, c.1 della L.R. n. 9/2016 dispone il divieto di collocazione dei predetti apparecchi ad una distanza, misurata in base al percorso pedonale più breve, inferiore a 300 mt per i comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti e a cinquecento metri per i comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti, rispetto ai seguenti siti: a) istituti scolastici di ogni ordine e grado; b) centri di formazione per giovani e adulti; c) luoghi di culto; d) impianti sportivi; e) ospedali, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario; f) strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile ed oratori; g) istituti di credito e sportelli bancomat; h) esercizi di compravendita di oggetti preziosi ed oro usati; i) movicentro e stazioni ferroviarie.

Il comma 2 dell’art. 5 prevede, a sua volta, che i Comuni possano individuare altri luoghi sensibili a cui applicare le disposizioni di cui al comma 1, guardando all’impatto degli insediamenti sul contesto e sulla sicurezza urbana, viabilità, inquinamento acustico e disturbo della quiete pubblica.

Infine, il comma 3 del suddetto articolo sancisce il divieto di oscuramento delle vetrine dei locali in cui sono installati apparecchi da gioco di cui all’articolo 110, commi 6 e 7 del Tulps con pellicole, tende, manifesti o altri mezzi diretti a limitare la visibilità dall’esterno.

L’art. 6 della Legge regionale n. 9/2016, stabilisce che i comuni, per specifiche esigenze di tutela della salute, quiete pubblica e circolazione stradale, entro novanta giorni dalla sua entrata in vigore, dispongano limitazioni temporali all’esercizio del gioco a mezzo apparecchi ex art. 110, commi 6 e 7 del Tulps, non inferiori a tre ore, in relazione all’orario di apertura previsto per le sale da gioco, sale scommesse, esercizi pubblici e commerciali, circoli privati e tutti i locali pubblici o aperti al pubblico.

Va detto subito, che taluni sostengono l’incompatibilità di questa disposizione con l’Intesa in sede di Conferenza unificata tra Governo, Regioni ed Enti Locali in merito alle caratteristiche dei punti di raccolta del gioco pubblico sancita il 7 settembre 2017, secondo la quale gli Enti Locali possono stabilire delle fasce orarie di interruzione quotidiana fino ad un massimo di sei ore complessive ma definendole d’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in ottica di tendenziale omogeneità su base nazionale e regionale, aspetto non contemplato dalla disciplina regionale di che trattasi.

A ben vedere, tuttavia, la disposizione in questione non sembra censurabile, posto che la stessa Intesa prevede espressamente che le disposizioni specifiche di ogni Regione o Provincia autonoma, se dispongono una tutela maggiore, potranno continuare comunque ad esplicare la loro efficacia così come, regioni e province autonome ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione.

Il successivo art. 7 della Legge Piemontese introduce, invece, il divieto di pubblicizzare apertura ed esercizio delle sale gioco/scommesse e l’installazione di apparecchi da gioco presso esercizi pubblici e commerciali, circoli privati e locali pubblici o aperti al pubblico in cui essi possono essere installati.

L’art. 8 sancisce il divieto di utilizzo di apparecchi da gioco ai minori, in realtà riproducendo l’analogo divieto statuito dall’art. 110, c.8 del Tulps, sanzionato dal successivo c.8-bis, con ciò facendo dubitare della sua legittimità per duplicazione di una disposizione già esistente.

L’art. 10 riserva ai comuni le funzioni di vigilanza e controllo, obbligandoli a trasmettere alla Giunta regionale, entro centoventi giorni dalla sua entrata in vigore, le disposizioni attuative della stessa.

L’art. 11 delinea, a sua volta, il sistema sanzionatorio della Legge, prevedendo:

• la sanzione da 2.000 a 6.000 euro per ogni apparecchio da gioco e la loro chiusura mediante sigilli per la violazione delle disposizioni dell’art. 5;
• la sanzione da 500 a 1.500 euro per ogni apparecchio, in caso di mancato rispetto delle limitazioni all’orario di esercizio del gioco di cui all’art. 6;
• la sanzione da 1.000 a 5.000 euro per la violazione del divieto di pubblicità di cui all’art. 7;
• la sanzione da 2.000 a 6.000 euro per ogni apparecchio utilizzato, in caso di violazione del divieto di cui all’articolo 8;
• la diffida ad adempiere entro sessanta giorni e l’obbligo di partecipare alla prima offerta formativa disponibile in caso di violazione dell’obbligo di formazione e aggiornamento di cui all’art. 3, c.1, lett. b) nonché la chiusura temporanea degli apparecchi mediante sigilli in caso di inosservanza della diffida e la sanzione pecuniaria da 500 a 1.500 euro per gli esercenti e da 2.000 a 6.000 euro per gestori e personale operante nelle sale da gioco e nelle sale scommesse.

Il c.7 dell’art. 11 prevede la chiusura definitiva degli apparecchi con sigilli, in caso di tre violazioni in un biennio, anche se è stata pagata la sanzione pecuniaria.

Il c.8 dell’art. 11 prevede poi che l'accertamento e irrogazione delle sanzioni pecuniarie sia di competenza comunale, così come la loro riscossione ed introito fino all’80% del totale sanzionato, mentre il restante 20% deve essere versato alla Regione per finanziare le iniziative previste dalla stessa Legge n. 9/2016.

Il c.9 prevede, infine, che ai fini dell'accertamento delle violazioni e applicazione delle sanzioni si applichino i principi della Legge n. 689/1981.

L’art. 13 delinea la tempistica applicativa delle disposizioni dell’art. 5 della Legge regionale n. 9/2016, prevedendo che:

• i titolari di esercizi pubblici e commerciali, circoli privati e locali pubblici o aperti al pubblico in cui sono installati apparecchi da gioco ex art.110, commi 6 e 7 del Tulps, si adeguino a tali disposizioni entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della Legge, ossia entro il 20 novembre 2017;
• i titolari di sale da gioco/scommesse insediate alla data di entrata in vigore della Legge (20 maggio 2016) si adeguano a quanto previsto dall’articolo 5 entro i tre anni successivi, quindi entro il 20/05/2019;
• i titolari di sale da gioco/scommesse autorizzati a decorrere dal 1° gennaio 2014, si adeguano a quanto previsto dall’articolo 5 entro i cinque anni successivi, quindi entro il 20/05/2021;
• i comuni possano prorogare fino a cinque anni la rimozione degli apparecchi da gioco ex art. 110, c. 6 e 7 Tulps, qualora collocati nell’unico esercizio di vendita al dettaglio di prodotti alimentari o nell’unico esercizio di somministrazione di alimenti e bevande esistente nel territorio comunale.

In una specifica sezione del sito web della Regione Piemonte è, inoltre, dato reperire una serie di chiarimenti particolarmente utili per gli operatori, inerenti la qualificazione dei luoghi sensibili e le modalità attuative della disposizione legislativa, che ci sembra utile riassumere di seguito.

Sono esclusi dai divieti di cui all’articolo 5 gli apparecchi che, pur funzionando con l’introduzione di denaro, non prevedono l’erogazione di vincite in denaro (es: calciobalilla, flipper, biliardo).

Con riferimento al rispetto delle distanze dai c.d. “luoghi sensibili”, il disposto degli articoli 5 e 13 della L.R. n. 9/2016 prescinde dalla tipologia dell’attività esercitata, riconnettendo il rispetto delle distanze all’installazione e collocazione degli apparecchi da gioco ex art. 110, commi 6 e 7 del Tulps.

Gli esercenti e/o titolari di sale da gioco e sale scommesse possono installare ulteriori apparecchi da gioco ex art. 110, commi 6 e 7 del TULPS, entro i termini stabiliti dall’articolo 13.

In caso di bancomat a meno di trecento/cinquecento metri dagli apparecchi da gioco installati in locali vari aperti al pubblico e in sale giochi/scommesse, si possono ipotizzare due soluzioni: disinstallazione degli apparecchi o trasferimento di sede dell’attività di sale giochi/scommesse.

Gli asili nido (istruzione prescolastica non obbligatoria) non rientrano tra i “luoghi sensibili”, poiché non ricompresi tra gli istituti scolastici di ogni ordine e grado (scuole dell'infanzia, primarie e secondarie).

Il subingresso (trasferimento di titolarità/gestione degli apparecchi da gioco), non è una tipologia prevista dal TULPS, pertanto, il subentrante dovrà chiedere il rilascio di nuova Autorizzazione alla Questura competente per territorio e adeguarsi alle distanze dai c.d. “luoghi sensibili”, entro i termini di cui all’art. 13 (fino a tale scadenza, il nuovo gestore può mantenere gli apparecchi).

È da considerare come nuova installazione ogni cambio del titolarità dell’autorizzazione (mentre non rilevano ai fini amministrativi le vicende contrattuali sottostanti, oggetto di libera determinazione da parte delle imprese, nel rispetto delle norme del TULPS).

Relativamente all’obbligo di adeguamento alle distanze dai “luoghi sensibili”, in caso di trasferimento di sede di apparecchi da gioco collocati in locali vari aperti al pubblico, ai sensi del TULPS l’autorizzazione rimane la stessa e la variazione deve essere comunicata alla Questura che procede all’adeguamento dell’autorizzazione esistente.

Il trasferimento degli apparecchi è consentito anche in vicinanza ai luoghi sensibili entro i termini stabiliti dall’articolo 13, fatto salvo il rispetto dell’articolo 5 alla scadenza dei termini stabiliti.

Per "Luoghi di aggregazione giovanile” devono intendersi le sedi operative non occasionali di servizi gestiti da soggetti pubblici/privati, specializzati e strutturati per la fruizione da parte dei giovani, con lo scopo di prevenire disagio ed emarginazione e favorire la socializzazione; ovvero spazi polifunzionali non occasionali riservati ai giovani in cui si promuove l’aggregazione intorno ad attività comuni in cui essi possano incontrarsi e intrattenersi per sviluppare competenze in attività di tipo creativo, culturale, ludico, di informazione e formazione finalizzate alla promozione dell’agio e alla prevenzione del disagio (in tali spazi possono essere comprese attività complementari di coworking e start-up per l'inserimento dei giovani nel mondo del lavoro come, ad es. associazioni sportive, culturali o di promozione sociale, informagiovani, azioni di coworking e start-up giovanili).

Il divieto di oscuramento si applica a tutti gli esercizi in cui possono essere installati giochi ex art. 110, commi 6 e 7 del Tulps, con la tempistica prevista dall'art. 13 della L.R. n. 9/2016.

Le limitazioni temporali all’esercizio del gioco con apparecchi ex art. 110, commi 6 e 7 del TULPS, rientrano nell’autonomia regolamentare dei Comuni, nel rispetto dei parametri dell’articolo 6.

Il termine di cui all’art. 6, L.R. n. 9/2016 è da ritenersi ordinatorio (e non perentorio).

L’installazione di insegna con riportante “Sala Giochi” non rientra nel divieto di pubblicità ex art. 7, L.R. n. 9/2016.

Le funzioni di vigilanza e controllo sulle disposizioni della Legge sono in capo ai comuni (gli organi statali e le autorità di pubblica sicurezza hanno competenza al controllo di requisiti diversi).

Le sale scommesse comprendono anche le sale VLT/bingo, in quanto autorizzate ex art. 88 Tulps.

Criteri e tempi di adeguamento alle disposizioni ex art. 5 della Legge, si estendono anche al divieto di oscuramento delle vetrine dei locali in cui sono installati apparecchi da gioco ex art.110, c. 6 e 7 Tulps.

Pare utile, in conclusione della presente analisi, riassumere in un apposito prospetto allegato, i contenuti delle singole disposizioni legislative, la loro tempistica, le sanzioni per l’inottemperanza e gli specifici adempimenti in capo al personale comunale ai fini dell’attuazione della Legge regionale n. 9/2016.